К вопросу закона «О вольном
приносе»
Тимофеев
П.Ф., геолог
В этой статье рассмотрена ситуация, сложившаяся с
легализацией «вольного приноса» золота в современной России. Предположено, что
одной из причин непринятия закона и соответствующих подзаконных актов является
непонимание со стороны государства источника, откуда возьмется золото для
«вольного приноса» и, соответственно, невозможность тщательного контроля его
добычи.
К истории вопроса
Согласно ст. 9 ФЗ РФ «О недрах» пользователями недр
могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники
простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не
установлено федеральными законами.
После дефолта 1998 г., уронившего рубль, и роста цены
золота на мировом рынке (в начале 2000-х гг.) в обществе проявился интерес к
законодательному обеспечению «вольного приноса» по типу закона Российской
империи «О свободном обращении шлихового золота», введенного в действие с 1
марта 1902 года. По этому закону частным золотопромышленникам и физическим
лицам впервые в России было разрешено свободно осуществлять операции по купле-продаже
и переработке драгоценных металлов. И в последующем (включая годы СССР) эта
норма периодически возобновлялась, что позволяло восстанавливать (поднимать)
уровень добычи, падавший после очередного запрета.
В наше время, невзирая на строительство рыночной
экономики, возможность свободного оборота природного золота нормами ФЗ «О
драгоценных металлах и драгоценных камнях» практически исключена, что трудно
признать правильным. Золото — обычный товар, и закон должен быть прост и
понятен: добыл-продал-получил прибыль, заплатил налоги и спи спокойно. Но пока
так не получается, как мне кажется, из-за чрезмерной перестраховки государства,
давления старых стереотипов о некой сакральной сущности «валютного металла» и
необходимости тщательного и постоянного государственного контроля и надзора за
его движением.
В 2002 г. губернатор Красноярского края А.Лебедь внес
в Госдуму проект изменений и дополнений в закон «О драгоценных металлах и
драгоценных камнях», согласно которому предлагалось разрешить добычу
драгоценных металлов и драгоценных камней не только организациям, но и
физическим лицам, прошедшим государственную регистрацию и получившим лицензии.
В 2003 г. этот законопроект прошел все три чтения, был одобрен Советом
Федерации, но Президент РФ В.Путин его не подписал и отправил на доработку
(которая не состоялась).
После очередного кризиса в марте 2009 г. Президент РФ
Д.Медведев поручил правительству проанализировать возможность разрешения
золотодобычи физическими лицами.
20 сентября 2010 г. членами Совета Федерации в госдуму
был внесен законопроект № 429535-5 «О добыче золота индивидуальными
предпринимателями». Авторы предложили внести изменения в некоторые статьи
закона «О Недрах» и закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»
следующие основные новации:
-добычу золота можно осуществлять только на участках
недр, которые в количественном и качественном отношении не являются объектами
промышленной разработки и которые определяются федеральным органом управления;
-предусматривается заявительный принцип предоставления
участков недр, без проведения конкурсов и аукционов; порядок предоставления
также устанавливается федеральным органом управления фондом недр;
-граждане должны быть зарегистрированы в качестве
индивидуальных предпринимателей;
-право на добычу у индивидуального предпринимателя
возникает на основании решения Роснедр или его территориального органа и
закрепляется упрощённой формой лицензии на срок до пяти лет;
-налогообложение добычи предлагается по упрощённой
схеме;
-порядок реализации россыпного золота, добытого
индивидуальными предпринимателями, в соответствии с законопроектом должно
установить Правительство Российской Федерации.
Этот законопроект прошел только первое чтение (в
январе 2011 г.) и дальнейшее его движение застопорилось.
В длительной дискуссии, оживленной полемике и в
экспрессивных обсуждениях заинтересованными лицами на различных форумах из
рассмотрения, как мне кажется, выпадают три важных аспекта указанного вопроса.
1. Криминально-правовой вопрос
Наряду с легальным (основным), существует и теневой
оборот добытого (природного) золота. Объем его оценивается экспертами
косвенными методами и цифры существенно различаются у разных авторов, в разных
регионах и в разные годы. В данном случае нам важен сам факт существования в
России черного рынка природного золота, в котором в обороте находится металл,
добыча которого не может быть подтверждена необходимыми документами (лицензиями
на право добычи, техническим проектом разработки, планом развития горных работ
и т.п.).
Во времена моей работы на Северо-Востоке СССР
(1970–1980) скупкой нелегального золота в тех краях занималась организация,
носившая неофициальное и неполиткорректное название «Ингушзолото». Существовала
она и в 1990-е годы, думаю, что существует и сейчас. Цену они давали ниже, чем
в золотоприемных кассах (ЗПК), но не интересовались происхождением металла.
Разница в цене давала криминальный доход, который (по определению) наносит вред
государству, подпитывая теневую экономику и этнические бандформирования (как
это утверждалось в пресс-релизах органами правопорядка после изъятия очередной
партии металла).
Разрешение вольного приноса выводит это золото из
теневого оборота, при этом в выигрыше остаются все участники процесса
(старатели и государство), кроме криминальных структур.
Справедливым будет и обратное утверждение: запрет
вольного приноса выгоден только криминалу, но не законопослушным гражданам.
А сами граждане (как жители отдаленных мест, так и
инициативные непоседливые люди) мыли, моют и будут мыть дальше. А вот где и что
мыть, не преступая черту закона? Ведь никто не хочет быть преступником.
2. Источник металла для «вольного приноса» в ЗПК
Это наиболее принципиальный аспект разрешения
«вольного приноса»; часто складывается впечатление, что оппоненты говорят на
разных языках и не понимают друг друга.
Вот все возможные первичные источники природного
золота:
а) коренные собственно золотые месторождения;
б) комплексные золотосодержащие месторождения;
в) россыпные месторождения и проявления.
В золоприемную кассу может быть сдан только шлиховой
металл из россыпей, т.к. слитки лигатурного золота носят явно криминальный
характер. Ведь никто же не понесет в официальную скупку украденные на Колымском
аффинажном заводе 2 тонны металла?
А из каких россыпных источников может быть золото
«вольного приноса»? Здесь надо учитывать особенности нашего законодательства:
недра, в т.ч. и подсчитанные в них запасы полезных ископаемых, являются
государственной собственностью, а добытые из недр полезные ископаемые могут
находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов
Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности1.
Таким образом, запасы золота в россыпи, разведанные и
утвержденные надлежащим образом, являются государственной собственностью, а
золото, добытое из этой россыпи, является собственностью владельца лицензии.
Наличие утвержденных запасов вроде бы позволяет государству контролировать его
отработку с помощью процедур лицензирования, согласования проектов добычи,
ежегодным согласованием «уточненных нормативов потерь», статотчетностью и т.п.
Контроль этот в значительной степени эфемерен, но от этой иллюзии управления
государство отказаться пока не в состоянии.
А вот кому принадлежит золото в перемытых
гале-эфельных отвалах этой россыпи? Ведь отвалы трудно назвать недрами, это
отходы производства, а золото в них есть, по меньшей мере, в объеме
согласованных государством потерь при добыче? Удовлетворительно ответить на
данный вопрос невозможно, т.к. у нас пока нет законодательного определения
понятия «техногенное месторождение» и существуют расхождения между ФЗ «О
недрах» и ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части определения прав
владения и использования отвалов добычных работ. Ответы на эти вопросы
необходимо найти в рамках подготовки закона «О вольном приносе».
А кому принадлежит золото из месторождений
песчано-гравийных смесей (ПГС)? Оно там есть в небольших количествах, но
разведать его, чтобы «утвердить запасы», невозможно, поэтому при добыче проще
золото спускать в хвосты и делать вид, что его там нет. Что, впрочем, не мешает
проявлению смекалки местных кулибиных.
Во властных структурах разрешение «вольного приноса»
часто понимается как предоставление отдельным гражданам лицензии на разработку
золотых приисков (или небольших месторождений), что в корне неверно. Гражданам,
не вооруженным тяжелой техникой, разработка даже мелких месторождений, учтенных
в государственном балансе, будет не под силу.
«Вольный
принос» не идентичен разработке мелких россыпных месторождений — это разные
виды деятельности.
Золото «вольного приноса» родом из таких проявлений,
которые никогда не будут разведаны и поставлены на учет, т.е. они никогда не
станут месторождениями2.
Потенциальные
источники шлихового золота для «вольного приноса»
Источник
|
Аргументы
«за» и «против»
|
Из
разрабатываемых россыпных месторождений украденное собственными работниками
предприятия, либо пришлыми людьми, т.е. воровство собственности предприятия.
|
Вероятность кражи нельзя исключить полностью, но не
стоит также считать, что закон «О вольном приносе» спровоцирует вспышку
воровства. Приемная цена в ЗПК будет выше, чем в условном «Ингушзолото», но
потребуется предъявить и паспорт и лицензию «вольноприносителя», т.е. это те
условия, когда вор с украденным металлом не захочет светиться.
|
Из
разведанных, но пока неразрабатываемых месторождений, запасы которых учтены в
государственном балансе запасов, т.е. воровство государственной собственности.
|
Практически
исключено по ряду причин:
- если
россыпное месторождение разведано, но до сих пор не разрабатывается, значит,
оно было разведано до 1992 г. впрок за счет госбюджета и до сих пор не
востребовано из-за низкого качества песков, либо весьма сложной технологии
отработки;
-
методология оценки мелких россыпных месторождений с запасами до 3 тонн
базируется на применении т.н. «районных кондиций», в алгоритм расчета которых
заложена сезонная производительность предприятия по пескам 250–300 тыс. м3.
Иначе говоря, предприятию с меньшей мощностью даже запасы, числящиеся
балансовыми, отрабатывать, скорее всего, будет невыгодно, что же тогда
говорить об индивидуальном предпринимателе, возможности которого много ниже
указанной цифры?
- по этой
же причине не следует серьезно воспринимать неоднократно озвученное
предложение3 разрешить «частникам» разработку мелких месторождений
с запасами до 10 кг. Они им не под силу, они не смогут даже вскрыть торфа,
поэтому принятие такого предложения способно только профанировать саму идею
«вольного приноса».
|
Металл из
неразведанных пока месторождений, запасы которых не стоят на учете в
государственном балансе. Это потенциальная государственная собственность,
которая станет таковой только после разведки, экспертизы запасов и постановки
их на учет в государственный баланс.
|
Это, на
первый взгляд, наиболее серьезный аргумент против разрешения «вольного
приноса». Дескать, вольные старатели «хищнической отработкой» (выбрав богатые
гнезда и струи) могут серьезно поразить неразведанные пока месторождения до
такой степени, что те потеряют свою ценность.
Но это
предположение не выдерживает критики: в 1930–1990 гг. золотороссыпные
районы СССР были хорошо и планомерно изучены и в основном отработаны, не
стоит проецировать на них ситуацию «хищничества», имевшего место в Сибири, на
Дальнем Востоке и на Колыме в конце XIX — начале XX вв., когда они
представляли собой большое «белое пятно».
Нет уже
неизвестных месторождений, которые можно было бы «поразить» таким способом
кустарной добычей.
|
Металл из
россыпных проявлений: косовый металл; металл со скальных щеток и из мелкого
аллювия в каньонах; найденный на старых отвалах и в долинах на небольшой
глубине с помощью металлодетекторов; «золотая пыль» из месторождений ПГС и
т.п.
|
Это неместорождения,
а проявления, которые никогда не станут месторождениями: запасы металла
на этих проявлениях никогда не будут разведаны и поставлены на учет в
государственный баланс как государственная собственность из-за
незначительности масштабов и нецелесообразности их разведки (в т.ч. это и
золото на месторождениях ПГС). Т.е. добыча такого золота не может быть
истолкована как хищение государственной собственности, хотя формально оно
принадлежит государству.
Это
реальный источник золота для «вольноприносителей», промышляющих в отдаленных
районах, использующих ручной труд и минимальные технические средства
(максимум минидрагу). Именно этот «металл желтого цвета» и изымают доблестные
полицейские по итогам облав и спецопераций.
Проблема:
отвалы добычных работ различной степени рекультивации и сохранности. Обычно
ими никто не интересуется, но стоит на них что-либо найти, как тут же
объявится хозяин. Правовая коллизия, также требующая законодательного решения
в рамках закона «О вольном приносе».
|
Не стоит ожидать серьезного притока добытого
золота из подобных источников, но разрешение «вольного приноса» снизит
социальную напряженность и поможет в решении вопроса трудовой занятости
населения, освободит полицию от выполнения ненужных функций и пр.
Но невозможность разведать и «утвердить запасы» делает
невозможным и привычный формат контроля их отработки, что приводит государство
в ступор: иных методов контроля оно не знает (да они, в сущности, и не нужны),
а отказаться даже от иллюзорного контроля за движением «валютного металла» оно
по старой привычке (которая родом из СССР) не в силах.
В этом аспекте проблемы «вольного приноса»
(непонимание источников золота и невозможность контроля добычи) кроется,
по-моему, основная причина длительной задержки с принятием закона и сложившейся
парадоксальной ситуации, которую можно сформулировать так: государство
настойчиво отказывается легализовать свою собственность — золото, собранное
вручную с поверхности, — и, используя полицейскую силу, выталкивает его на черный
рынок.
3. Правовое обеспечение «вольного приноса»
Как говорилось выше, металл «вольного приноса» родом
не из россыпных месторождений, имеющих координаты угловых точек и границы
горного отвода, а собранный практически с поверхности или с небольшой глубины
из проявлений, которые никогда не будут разведаны и переведены в ранг
месторождений, требующих процедуры лицензирования добычи.
Реализация права на вольный принос должна быть
максимально упрощена: заявительный принцип получения патента (лицензии) на право
заниматься соответствующей деятельностью сроком до года (или на промывочный
сезон) с указанием территории (долина ручья, распадок и т.п.) и приложенной
выкопировки карты. Последнее нужно для исключения из нее контуров площадей
действующих лицензий, а также для урегулирования территориальных споров смежных
вольноприносителей. Срок (не более года) позволит управлять возможной
«передержкой лицензий» и регулировать соответствующую деятельность. Плата за
выдачу патента вольноприносителя (лицензии) должна быть символической, только
как компенсация организационных расходов на его оформление и выдачу.
Полномочия по нормативно-правовому сопровождению
добычи золота вольноприносителями должны быть делегированы на региональный
уровень. Реализация предложения на федеральном уровне определения участков недр
для организации «вольного приноса», как это было в ФЗ № 429535-5, загубит его в
зародыше. Невозможно из центра управлять производственной деятельностью на
такой громадной территории, и «на земле» лучше известны местные потребности и
возможности, там легче соблюдать необходимый баланс интересов в целях
обеспечения управляемости процессом и его эффективности.
========================================================================
Свои комментарии прошу оставлять на сайте "Золотодобыча" в статье "О вольном приносе".
Комментариев нет :
Отправить комментарий